About Rete Ambientalista Al
Movimenti di Lotta per la Salute, l'Ambiente, la Pace e la Nonviolenza
Sui procedimenti penali in materia ambientale
Il ravvedimento operoso
Va premesso che il diritto penale non può essere la risposta decisiva ai problemi
di tutela dell’ambiente e di transizione ecologica che richiedono una rivoluzione
culturale oggi talmente necessaria e urgente, quanto minoritaria. Il diritto penale è
tuttavia un tassello necessario che, come di seguito si dimostrerà, non può favorire il
crimine e alimentare la rassegnazione. Inoltre, in premessa, va rammentato che se una
Procura decide di avviare un procedimento penale, significa che un suo magistrato ha
ricevuto o una segnalazione di reato da parte di un organo di Polizia Giudiziaria,
oppure un esposto da parte di un cittadino o di una Associazione e, dopo averlo
valutato, lo ha ritenuto meritevole di aprire un indagine per conto dello Stato,
identificando il relativo reato.
Nel 2015 il Parlamento ha apportato modifiche sostanziali al Testo Unico Ambientale
(TUA) con l’introduzione nel D.Lgl.152/06 dei contenuti della Legge 68/2015, che
da una parte ha aggiunto alcuni nuovi reati con pene severe, ma dall’altra ha aggiunto
la Parte sesta-bis, dall’art. 183 bis all’art 183 octies, consentendo di chiudere
moltissimi procedimenti penali con il così detto “ravvedimento operoso”, pagando
un quarto del valore massimo previsto dalle sanzioni.
Subito sono state avanzate severe critiche al testo della Legge 68/2015, specie da
parte di magistrati e avvocati esperti nell’azione penale in materia ambientale, i quali
hanno in particolare evidenziato la indeterminatezza di molti termini utilizzati dal
legislatore nei nuovi articoli, che rendono difficile l’interpretazione della norma e
incerta l’accusa dei reati da sostenere in sede di giudizio. La rivista dell’Associazione
Nazionale Avvocati pubblicò un lavoro del dott. Maurizio Santolocii, magistrato di
Cassazione, che definiva la nuova norma “un azzeramento totale e tombale di tutti
gli illeciti ambientali oggi esistenti”. Il magistrato Gianfranco Amendolaii tra le
diverse critiche scrive che: “...mai avrei pensato che si arrivasse al disastro
ambientale abusivo”, per cui non si può procedere contro le imprese inquinanti se il
disastro ambientale è stato prodotto da una attività comunque autorizzata dagli Enti
pubblici. Altre critiche articolate e convincenti si trovano nei lavori della dott.ssa
Mariangela Telescaiii, negli articoli dell’Associazione Gruppo d’Intervento Giuridicoiv
(GrIG) o del magistrato Luca Ramacciv.
Viceversa Legambiente ha sostenuto con molta determinazione le novità introdotte
nel 2015. Ma se è possibile e comprensivo dividersi sulle previsioni, i fatti che stanno
dietro ai numeri prodotti a consuntivo sono molto più testardi. Vediamoli.
I dati dell’ISTAT
L’ISTATvi ha condotto un rilevamento presso tutte le Procure italiane in merito ai
risultati conseguiti con i procedimenti penali per i reati previsti dal Testo Unico
Ambientale, che erano in essere nel corso dell’anno 2016, dopo aver accertato che
tali procedimenti sono passati dai 4.774 del 2007 (il Testo unico dell’ambiente è stato
varato nel 2006) ai 12.953 del 2014. Nel 2016 tali procedimenti erano scesi a 10.320.
Questi i risultati nel corso del 2016:
1- sono stati archiviati dalle Procure per prescrizione dei termini un numero
impressionante di procedimenti penali, ben 4.687 dei 10.320 procedimenti in essere,
cioè il 45,4%. Questo perché i reati previsti nel T.U.A. per lo più sono sanzioni di
lieve entità, in genere contravvenzioni. Alla intensità della sanzione è collegato il
tempo della prescrizione in senso direttamente proporzionale. I reati ambientali hanno
per lo più termini di prescrizione brevi, in genere 4 anni.
L’ISTAT ha calcolato il dato medio nazionale tra l’avvio dell’indagine e la sua
conclusione. Tale dato permette di valutare l’efficienza della risposta della giustizia ai
reati ambientali considerati. Esso è in aumento: i 466 giorni impiegati nel 2011 per
chiudere le indagini preliminari aumentano, anno per anno, fino ai 608 giorni del
2015, quindi circa due anni, un tempo necessario per le indagini delegate a
Consulenti Tecnici che debbono compiere accertamenti, ricognizioni sul campo,
prelievi ed analisi. Se la segnalazione in Procura è arrivata a distanza di molti mesi o
anni dal fatto, ritenuto sanzionabile, il procedimento viene archiviato dalle stesse
Procure;
2- i restanti 5.633 procedimenti penali in essere nel 2016, quindi il 54,6% del totale
annuo, sono stati chiusi in tempo utile dalle Procure e i Giudici delle Indagini
Preliminari hanno accolto le loro proposte di rinvio a giudizio davanti al giudice del
Tribunale. Di questi ultimi, ben 5.453, cioè il 97% e il 52,8 % del totale annuo,
prevedendo come reato una contravvenzione, come per un eccesso di velocità con
un’auto, sono andati in oblazione e il dibattimento davanti al Giudice si è concluso a
seguito della possibilità di estinguere il reato contravvenzionale in base all’art. 318
bis introdotto nel T.U.A. nel 2015 con il pagamento di un quarto della entità massima
prevista dalla contravvenzione;
3- sommando il 45,4% chiusi per prescrizione dalle Procure al 52,8% chiusi in
Tribunale per oblazione abbiamo che il 93,2% dei procedimenti penali avviati in un
anno non arrivano a sentenza e solo il 6-7% dei procedimenti arrivano ad una
sentenza di primo grado, una parte dei quali con l’assoluzione. Rimane il fatto che
per la quasi totalità dei casi non c’è una sentenza, la cui mancanza, sostenuta dai
Consulenti del Tribunale (esperti e competenti a seconda dei casi dall’impiantistica
alla Biochimica...), è molto difficile che gli impianti inquinanti vengano modificati. I
procedimenti chiusi con l’oblazione possono aver registrato la presenza di
prescrizioni, che possono essere formulate dal personale ispettivo, ma tale personale,
come di seguito vedremo, non è stato formato e tuttora non è in esercizio.
I dati del monitoraggio del Ministero di Grazie e Giustizia,Tabelle dati relative
all'anno 2021 - (dati aggiornati al 10 giugno 2022)
I dati sono stati così presentativii: “La Legge 22 maggio 2015, n. 68 recante
"Disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente", ha significativamente
innovato il sistema di tutela penale dell'ambiente, introducendo nel codice penale il
"Titolo VI-bis", specificamente dedicato ai "Delitti contro 1'ambiente"...La rilevanza
e l’ampiezza dell'intervento normativo in parola hanno pertanto imposto l’avvio di
un'attività di monitoraggio, iniziata nel febbraio 2016 ed avente cadenza annuale,
finalizzata alla costituzione di una provvista di dati funzionale alla predisposizione di
eventuali proposte di modifica normativa…”.
Tali dati confermano le tendenze già indicate dall’ISTAT. I procedimenti avviati dalle
Procure nel 2021 sono in netto calo sia rispetto agli anni precedenti (2020 e 2019) e
sia rispetto agli anni precedenti al 2015. Dei 4.075 procedimenti penali avviati dalle
Procure contro persone note e ignoti il 47% vengono archiviati dalle stesse Procure e
quelli che in Tribunale arrivano a sentenza di condanna sono stati nel 2021
complessivamente 331, pari all’8,1% dei procedimenti penali avviati.
Le Commissioni Parlamentari d'inchiesta sui reati connessi al ciclo dei rifiuti
della XVII e XVIII Legislature
Nonostante la difficoltà della maggioranza dei parlamentari coinvolti ad esprimere un
giudizio negativo sulla legislazione dagli stessi sostenuta nel 2015, il 15 settembre
2022, la Commissione Parlamentare di inchiesta sui reati connessi al ciclo dei rifiuti
per la XVIII Legislatura ha pubblicato la Relazione viiiFinale sull'attuazione della
legge 22 maggio 2015 n. 68 e in merito alle mancate prescrizioni persino Stefano
Cifani, presidente di Legambiente (unica Associazione ambientalista ascoltata dalla
Commissione) a pagina 26 della Relazione è costretto ad affermare, dopo 7 anni dal
varo della legge, che:“Crediamo che sia molto importante sollecitare il Ministero
della transizione ecologica – competente in materia – ad approvare i decreti
attuativi, come quello sugli ispettori, quello sui livelli di protezione e tutela
ambientale, che sono essenziali [...] C'è un problema di attuazione della n. 132, che
va a incidere sulla legge n. 68”.
La mancanza di personale capace di imporre prescrizioni in sede di oblazione era già
stata segnalata nel 2017 nel corso della precedente Commissione d'inchiesta della
XVII Legislaturaix: "In termini generali, può ritenersi che la legge n. 68/2015 è uno
strumento che induce un significativo aumento della domanda di personale
specializzato nelle materie scientifiche suscettibili di applicazione in contesti
ambientali (quali ad esempio periti chimici e biochimici o esperti in materie
epidemiologiche): tale fenomeno potrebbe, in prospettiva, comportare l'affermazione
di nuove figure professionali e, per questa via, richiedere più in generale la
predisposizione di precipui percorsi di studio e di formazione professionale o la
rivisitazione di quelli esistenti". Tale situazione è stata quindi riconfermata nel 2022
da Stefano Cifani e dal dott.ssa Eugenia Pontassuglia, Magistrato della Direzione
Nazionale Antimafia, pagina 43 della suddetta Relazione Finale: “tutta un'altra serie
di criticità sono legate proprio alla natura contravvenzionale di questi reati:
difficoltà di esperire indagini serie nel brevissimo termine previsto dal codice per i
reati contravvenzionali, impossibilità di attivare efficaci strumenti investigativi e
termine di prescrizione bassissimo”.
I Verbali delle dichiarazioni di magistrati e degli ufficiali superiori dei N.O.E. dei
Carabinieri, delegati delle indagini, in sede di audizioni delle Commissioni
Parlamentari di inchiesta sui reati connessi al ciclo rifiuti, riportano spesso una critica
aperta alle scelte del Parlamento in fatto di pene irrisorie e poco persuasive, di
imprenditori che nel tempo ripetono gli abusi...Un generale del N.O.E. ha riferito che
a loro risulta che l’entità delle multe erogate in sede di oblazione sono anche un
decimo dei vantaggi economici ottenuti violando il TUA. La Commissione
Parlamentare d’inchiesta della XVII Legislatura, riporta il parere del comandantex del
dei Carabinieri di Firenze: “La relazione del comandante del NOE di Firenze del 21
maggio 2017 permette di affermare, a seguito dell’analisi delle attività ispettive,
dell’esito delle indagini e dei riscontri operativi di quelle attualmente in essere,
che...le contravvenzioni accertate forniscono invece uno spaccato di come le relative
violazioni vengano commesse nella considerazione che le previste sanzioni, il più
delle volte inapplicabili per prescrizione dei termini, vengano contemplate come
perdita economica più conveniente, rispetto al costo dovuto per il corretto
trattamento dei rifiuti.
La Commissione Parlamentare d’inchiesta della XVIII Legislatura, riporta le parole
di Roberto Rossi, Procuratore della Repubblica di Bari: "Partirei da una brevissima
analisi su quali sono le dinamiche che abbiamo potuto osservare che sono
‘incentivanti’ il profitto illecito. Infatti, sappiamo bene che si fa traffico illecito di
rifiuti perché conviene economicamente. Vi sono dei profili, che io mi permetto qui di
segnalare alla Commissione, che, proprio per come sono strutturate la normativa,
l'intera disciplina e le prassi applicative della disciplina, incentivano il traffico
illecito".
L'effetto "deflattivo"
Negli anni 2016-2022,in ambedue le legistature, sono state moltisssime, da parte
delle Commissioni Parlamentari di inchiesta sui reati connessi al ciclo rifiuti, le
audizioni di Magistrati con diverse funzioni e di Ufficiali responsabili dei servizi di
vigilanza e controlli sul terrtorio nazionale aventi ad oggetto le modalità di
applicazione delle disposizioni in materia dei delitti contro l'ambiente introdotti dalla
L. n. 68/2015. Unanime è stata la richiesta di modifiche legislative, nonostante che,
come visto dai numeri, un primo obiettivo della Legge n. 68/2015, quello
“deflattivo” dei procedimenti penali, cioè la loro chiusura senza le sentenze dei
Tribunali, sia stato sicuramente raggiunto, anche se riteniamo che non sia stato un
obiettivo positivo, nonostante il termine usato.
Infatti l’uso del termine deflattivo applicato ai procedimenti sui reati ambientali,
mutuato dalla economia (cioè dalla deflazione dei prezzi delle merci e quindi fonte di
un contemporaneo e positivo aumento del potere di acquisto della moneta), svela la
volontà politica di far credere che la L. n. 68/2015 abbia voluto e conseguito un
obiettivo positivo e condivisibile, cioè la riduzione dei procedimenti penali in materia
ambientale.
Su tale punto la Relazione della Commissione Parlamentare di inchiesta riporta, a
pagina 23, le dichiarazioni di Alfredo Pini, Direttore dell’Istituto Superiore per la
protezione dell’Ambiente (ISPRA):
“La parte di procedura estintiva [...] ha avuto un evidente effetto deflattivo sulle
procure – era una delle finalità della legge – eliminando il carico su quelle procure
che derivava dai reati minori [...] molte autorità giudiziarie e molti procuratori [...]
dicono che in realtà il beneficio non solo è legato a questo effetto deflattivo, ma
anche all'evidenza che vi è un percorso pratico relativamente veloce che nel giro di
pochi mesi risolve il problema ambientale origine del reato e soprattutto determina
poi il pagamento della sanzione amministrativa, evitando l'avvio di lunghissimi
procedimenti [...] che molto spesso non vedevano un termine per la scadenza dei
termini prescrittivi propri degli iter giudiziari.”
Ma se il carico di lavoro delle Procure e dei Tribunali (rapporto tra numero di
procedimenti penali al numeratore e numero di magistrati al denominatore) è
prevalentemente aumentato perché dovuto alla riduzione negli anni di personale, alla
carenza di magistrati e funzionari, come da anni tutti concordano, è una scelta
scellerata ridurre il risultato di tale rapporto riducendo il numeratore, cioè i reati
contro l’ambiente. A meno che i sostenitori della L. n. 68/2015 abbiano la
convinzione che nel nostro paese l’ambiente sia troppo tutelato dalle norme e che
fosse necessario ridurre i reati.
In realtà la riduzione del carico è stata ottenuta trasferendo sugli Ispettori ambientali,
sugli agenti di Polizia o Carabinieri o Vigili Urbani il compito di irrorare modeste
sanzioni (un quarto del valore massimo previsto) che chiudono i procedimenti penali.
La Corte di Cassazione
Nel 2020, dopo cinque anni di attuazione, un bilancio puntuale sulla legge 68/2015 è
stato fatto da Giovanni Salvixi, Procuratore generale presso la Corte di Cassazione,
che scrive a pagina 2: “Una delle critiche ricorrenti alla legge n. 68 è stata, fin dalla
sua approvazione, quella dell’ampia “delega” conferita alla giurisdizione, realizzata
mediante l’enunciazione di clausole generali e l’affidamento all’interpretazione
giurisprudenziale del compito di riempirle di contenuto. La critica ha riguardato, in
particolare, le due fattispecie centrali nel nuovo impianto, quelle di inquinamento
ambientale (art. 452-bis) e di disastro ambientale (art. 452-quater).
Si pensi ai termini “abusivamente” ed “ecosistema”, presenti in entrambe le
fattispecie, od al concetto di “compromissione e deterioramento, significativo e
misurabile” che integra la condotta di inquinamento ambientale, od ancora alle
clausole definitorie del reato di disastro ambientale nei numeri 1), 2) e 3) dell’art.
452-quater c.p.
Severe critiche sono state mosse dalla dottrina alla previsione di quelli che vengono
qualificati come “indefiniti termini” ed alla conseguente attribuzione di “una tale
discrezionalità valutativa da trasformare il giudice in un incontrollabile suo
amministratore di tipicità“, sottolineando i relativi problemi di verificabilità
empirica e anche di insormontabili difficoltà di accertamento del nesso di
casualità“, nonché “le notevoli incertezze inerenti alla determinazione del tempus
commissi delicti“. A pagina 8/9, aggiunge:
“L’applicazione della parte sesta-bis del Testo Unico ambientale (artt. 318-bis/318-
octies), introdotta dalla legge 22 maggio 2015, n. 68 per estendere alle
contravvenzioni in materia ambientale previste dal citato Testo Unico la procedura
di estinzione...ha dato luogo, fin dalla sua introduzione, a dubbi applicativi di
carattere pratico e teorico.
Una prima questione di carattere generale che si era posta era quella se nelle
contravvenzioni ambientali fosse possibile ammettere il contravventore al pagamento
dell’oblazione agevolata anche nel caso in cui non fosse stata impartita alcuna
prescrizione per la impossibilità (materiale o giuridica) della sua emanazione.
La questione è stata risolta affermativamente dalla Cassazione (Sez. III n.
36405/2019).
Residuano però tre questioni problematiche.
1. In primo luogo, si registra un contrasto circa l’individuazione delle fattispecie
contravvenzionali previste dal T.U.A. per le quali è ammesso il ricorso alla
procedura estintiva. Da un lato si ritiene sufficiente che tra le pene edittali sia
prevista l'ammenda e, quindi, si ritiene applicabile la speciale procedura a tutte le
contravvenzioni punite con ammenda, sola, alternativa o concorrente con quella
dell'arresto, escludendo solo le contravvenzioni punite con la pena dell'arresto; in
senso contrario, invece, si ritiene inapplicabile la procedura estintiva anche alle
contravvenzioni punite con pena dell'arresto e dell’ammenda.
2. Dubbi poi si registrano sulla portata della clausola di esclusione dell'accesso alla
procedura estintiva, quando il reato abbia “cagionato danno o pericolo concreto e
attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette”, in
relazione sia alla prima parte della clausola (assenza di danno o pericolo concreto e
attuale di danno) sia alla individuazione delle risorse cui tali compromissioni si
riferiscono.
3. Altro passaggio incerto circa la verifica di applicabilità della procedura è quello
relativo alla sua compatibilità con la struttura delle fattispecie di reato che
puniscono la mancanza di titolo abilitativo, dovendosi accertare se e con quali
modalità, sia ad esse applicabile la regolarizzazione. Con tali dubbi gli uffici di
Procura si sono diffusamente confrontati, adottando soluzioni tra loro non del tutto
omogenee. Sarebbe quindi auspicabile un intervento correttivo che consenta di
superare le difformità interpretative e risolva in modo unitario ed organico la
questione delle misure premiali conseguenti ad interventi di riparazione ambientale e
di bonifica.”
Conclusione
Quanti nel corso di decenni si sono spesi a difesa dei propri territori e dell’ambiente
raccogliendo le sottoscrizioni su segnalazioni ed esposti inoltrati alle autorità e,
successivamente, hanno dovuto constatare tra gli stessi cittadini la diffusa delusione e
la rassegnazione profonda, debbono denunciare costantemente che tale legislazione
tutela più gli interessi degli inquinatori che del “popolo inquinato”, come ebbe a
scrivere il magistrato Gianfranco Amendola.
Roberto Barocci
Forum Ambientalista Grosseto
i
https://www.peacelink.it/editoriale/docs/4670.pdf
Accesso 2 .2.2023.
ii https://lexambiente.it/materie/ambiente-in-genere/188-dottrina188/11372-ambiente-in-genere-
delitti-contro-l-ambiente-arriva-il-disastro-ambientale-abusivo.html Accesso del 2.2.2023.
iii M.Telesca, “Osservazioni sulla L.n 68/2015 recante “Disposizioni in materia di delitti contro
l’Ambiente”: ovvero i chiaroscuri di una agognata riforma” su Diritto Penale contemporaneo.
https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/upload/1437060802TELESCA_2015.pdf Accesso del
2.2.2023.
iv Diversi articoli, di cui si è avuto accesso il 2.2.2023:
https://gruppodinterventogiuridicoweb.com/2016/05/29/pochi-trionfalismi-riguardo-la-nuova-legge-
sui-reati-ambientali/#more-15277
https://gruppodinterventogiuridicoweb.com/2015/06/01/i-nuovi-reati-ambientali-sono-ambigui-e-
non-ce-da-gioire/
https://gruppodinterventogiuridicoweb.com/2017/10/15/nessun-trionfalismo-sugli-ecoreati/
v
https://lexambiente.it/materie/ambiente-in-genere/188-dottrina188/13324-ambiente-in-genere-il-
nuovo-disastro-ambientale.html Accesso del 2.2.2023.
vi https://www.istat.it/it/files/2018/07/Report_AmbienteEpaesaggio-10072018.pdf
Accesso del
2.2.2023.
vii https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.page?
facetNode_1=0_15_15&contentId=SPS336284&previsiousPage=mg_1_
12
#
Accesso del 2.2.2023.
viii https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/1360825.pdf Accesso del 2.2.2023.
ix Legislatura XVII, RELAZIONE sulla verifica dell’attuazione della Legge 22 maggio 2015, N.
68, in materia di delitti contro l’Ambiente, Approvata dalla Commissione nella seduta del 23
febbraio 2017, pagina 41, Accesso del 2.2.2023: https://www.camera.it/leg17/491?
idLegislatura=17&categoria=023&tipologiaDoc=documento&numero=026&doc=intero
x Relazione territoriale della Regione Toscana, pagina 334, approvata dalla Commissione nella
seduta del 28 febbraio 2018:
https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/1066896.pdf Accesso del 2.2.2023.
xi https://www.procuracassazione.it/procuragenerale-resources/resources/cms/documents/
Intervento_27_maggio_delitti_ambientali.pdf
Accesso del 2.2.2023.
Il ravvedimento operoso
Va premesso che il diritto penale non può essere la risposta decisiva ai problemi
di tutela dell’ambiente e di transizione ecologica che richiedono una rivoluzione
culturale oggi talmente necessaria e urgente, quanto minoritaria. Il diritto penale è
tuttavia un tassello necessario che, come di seguito si dimostrerà, non può favorire il
crimine e alimentare la rassegnazione. Inoltre, in premessa, va rammentato che se una
Procura decide di avviare un procedimento penale, significa che un suo magistrato ha
ricevuto o una segnalazione di reato da parte di un organo di Polizia Giudiziaria,
oppure un esposto da parte di un cittadino o di una Associazione e, dopo averlo
valutato, lo ha ritenuto meritevole di aprire un indagine per conto dello Stato,
identificando il relativo reato.
Nel 2015 il Parlamento ha apportato modifiche sostanziali al Testo Unico Ambientale
(TUA) con l’introduzione nel D.Lgl.152/06 dei contenuti della Legge 68/2015, che
da una parte ha aggiunto alcuni nuovi reati con pene severe, ma dall’altra ha aggiunto
la Parte sesta-bis, dall’art. 183 bis all’art 183 octies, consentendo di chiudere
moltissimi procedimenti penali con il così detto “ravvedimento operoso”, pagando
un quarto del valore massimo previsto dalle sanzioni.
Subito sono state avanzate severe critiche al testo della Legge 68/2015, specie da
parte di magistrati e avvocati esperti nell’azione penale in materia ambientale, i quali
hanno in particolare evidenziato la indeterminatezza di molti termini utilizzati dal
legislatore nei nuovi articoli, che rendono difficile l’interpretazione della norma e
incerta l’accusa dei reati da sostenere in sede di giudizio. La rivista dell’Associazione
Nazionale Avvocati pubblicò un lavoro del dott. Maurizio Santolocii, magistrato di
Cassazione, che definiva la nuova norma “un azzeramento totale e tombale di tutti
gli illeciti ambientali oggi esistenti”. Il magistrato Gianfranco Amendolaii tra le
diverse critiche scrive che: “...mai avrei pensato che si arrivasse al disastro
ambientale abusivo”, per cui non si può procedere contro le imprese inquinanti se il
disastro ambientale è stato prodotto da una attività comunque autorizzata dagli Enti
pubblici. Altre critiche articolate e convincenti si trovano nei lavori della dott.ssa
Mariangela Telescaiii, negli articoli dell’Associazione Gruppo d’Intervento Giuridicoiv
(GrIG) o del magistrato Luca Ramacciv.
Viceversa Legambiente ha sostenuto con molta determinazione le novità introdotte
nel 2015. Ma se è possibile e comprensivo dividersi sulle previsioni, i fatti che stanno
dietro ai numeri prodotti a consuntivo sono molto più testardi. Vediamoli.
I dati dell’ISTAT
L’ISTATvi ha condotto un rilevamento presso tutte le Procure italiane in merito ai
risultati conseguiti con i procedimenti penali per i reati previsti dal Testo Unico
Ambientale, che erano in essere nel corso dell’anno 2016, dopo aver accertato che
tali procedimenti sono passati dai 4.774 del 2007 (il Testo unico dell’ambiente è stato
varato nel 2006) ai 12.953 del 2014. Nel 2016 tali procedimenti erano scesi a 10.320.
Questi i risultati nel corso del 2016:
1- sono stati archiviati dalle Procure per prescrizione dei termini un numero
impressionante di procedimenti penali, ben 4.687 dei 10.320 procedimenti in essere,
cioè il 45,4%. Questo perché i reati previsti nel T.U.A. per lo più sono sanzioni di
lieve entità, in genere contravvenzioni. Alla intensità della sanzione è collegato il
tempo della prescrizione in senso direttamente proporzionale. I reati ambientali hanno
per lo più termini di prescrizione brevi, in genere 4 anni.
L’ISTAT ha calcolato il dato medio nazionale tra l’avvio dell’indagine e la sua
conclusione. Tale dato permette di valutare l’efficienza della risposta della giustizia ai
reati ambientali considerati. Esso è in aumento: i 466 giorni impiegati nel 2011 per
chiudere le indagini preliminari aumentano, anno per anno, fino ai 608 giorni del
2015, quindi circa due anni, un tempo necessario per le indagini delegate a
Consulenti Tecnici che debbono compiere accertamenti, ricognizioni sul campo,
prelievi ed analisi. Se la segnalazione in Procura è arrivata a distanza di molti mesi o
anni dal fatto, ritenuto sanzionabile, il procedimento viene archiviato dalle stesse
Procure;
2- i restanti 5.633 procedimenti penali in essere nel 2016, quindi il 54,6% del totale
annuo, sono stati chiusi in tempo utile dalle Procure e i Giudici delle Indagini
Preliminari hanno accolto le loro proposte di rinvio a giudizio davanti al giudice del
Tribunale. Di questi ultimi, ben 5.453, cioè il 97% e il 52,8 % del totale annuo,
prevedendo come reato una contravvenzione, come per un eccesso di velocità con
un’auto, sono andati in oblazione e il dibattimento davanti al Giudice si è concluso a
seguito della possibilità di estinguere il reato contravvenzionale in base all’art. 318
bis introdotto nel T.U.A. nel 2015 con il pagamento di un quarto della entità massima
prevista dalla contravvenzione;
3- sommando il 45,4% chiusi per prescrizione dalle Procure al 52,8% chiusi in
Tribunale per oblazione abbiamo che il 93,2% dei procedimenti penali avviati in un
anno non arrivano a sentenza e solo il 6-7% dei procedimenti arrivano ad una
sentenza di primo grado, una parte dei quali con l’assoluzione. Rimane il fatto che
per la quasi totalità dei casi non c’è una sentenza, la cui mancanza, sostenuta dai
Consulenti del Tribunale (esperti e competenti a seconda dei casi dall’impiantistica
alla Biochimica...), è molto difficile che gli impianti inquinanti vengano modificati. I
procedimenti chiusi con l’oblazione possono aver registrato la presenza di
prescrizioni, che possono essere formulate dal personale ispettivo, ma tale personale,
come di seguito vedremo, non è stato formato e tuttora non è in esercizio.
I dati del monitoraggio del Ministero di Grazie e Giustizia,Tabelle dati relative
all'anno 2021 - (dati aggiornati al 10 giugno 2022)
I dati sono stati così presentativii: “La Legge 22 maggio 2015, n. 68 recante
"Disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente", ha significativamente
innovato il sistema di tutela penale dell'ambiente, introducendo nel codice penale il
"Titolo VI-bis", specificamente dedicato ai "Delitti contro 1'ambiente"...La rilevanza
e l’ampiezza dell'intervento normativo in parola hanno pertanto imposto l’avvio di
un'attività di monitoraggio, iniziata nel febbraio 2016 ed avente cadenza annuale,
finalizzata alla costituzione di una provvista di dati funzionale alla predisposizione di
eventuali proposte di modifica normativa…”.
Tali dati confermano le tendenze già indicate dall’ISTAT. I procedimenti avviati dalle
Procure nel 2021 sono in netto calo sia rispetto agli anni precedenti (2020 e 2019) e
sia rispetto agli anni precedenti al 2015. Dei 4.075 procedimenti penali avviati dalle
Procure contro persone note e ignoti il 47% vengono archiviati dalle stesse Procure e
quelli che in Tribunale arrivano a sentenza di condanna sono stati nel 2021
complessivamente 331, pari all’8,1% dei procedimenti penali avviati.
Le Commissioni Parlamentari d'inchiesta sui reati connessi al ciclo dei rifiuti
della XVII e XVIII Legislature
Nonostante la difficoltà della maggioranza dei parlamentari coinvolti ad esprimere un
giudizio negativo sulla legislazione dagli stessi sostenuta nel 2015, il 15 settembre
2022, la Commissione Parlamentare di inchiesta sui reati connessi al ciclo dei rifiuti
per la XVIII Legislatura ha pubblicato la Relazione viiiFinale sull'attuazione della
legge 22 maggio 2015 n. 68 e in merito alle mancate prescrizioni persino Stefano
Cifani, presidente di Legambiente (unica Associazione ambientalista ascoltata dalla
Commissione) a pagina 26 della Relazione è costretto ad affermare, dopo 7 anni dal
varo della legge, che:“Crediamo che sia molto importante sollecitare il Ministero
della transizione ecologica – competente in materia – ad approvare i decreti
attuativi, come quello sugli ispettori, quello sui livelli di protezione e tutela
ambientale, che sono essenziali [...] C'è un problema di attuazione della n. 132, che
va a incidere sulla legge n. 68”.
La mancanza di personale capace di imporre prescrizioni in sede di oblazione era già
stata segnalata nel 2017 nel corso della precedente Commissione d'inchiesta della
XVII Legislaturaix: "In termini generali, può ritenersi che la legge n. 68/2015 è uno
strumento che induce un significativo aumento della domanda di personale
specializzato nelle materie scientifiche suscettibili di applicazione in contesti
ambientali (quali ad esempio periti chimici e biochimici o esperti in materie
epidemiologiche): tale fenomeno potrebbe, in prospettiva, comportare l'affermazione
di nuove figure professionali e, per questa via, richiedere più in generale la
predisposizione di precipui percorsi di studio e di formazione professionale o la
rivisitazione di quelli esistenti". Tale situazione è stata quindi riconfermata nel 2022
da Stefano Cifani e dal dott.ssa Eugenia Pontassuglia, Magistrato della Direzione
Nazionale Antimafia, pagina 43 della suddetta Relazione Finale: “tutta un'altra serie
di criticità sono legate proprio alla natura contravvenzionale di questi reati:
difficoltà di esperire indagini serie nel brevissimo termine previsto dal codice per i
reati contravvenzionali, impossibilità di attivare efficaci strumenti investigativi e
termine di prescrizione bassissimo”.
I Verbali delle dichiarazioni di magistrati e degli ufficiali superiori dei N.O.E. dei
Carabinieri, delegati delle indagini, in sede di audizioni delle Commissioni
Parlamentari di inchiesta sui reati connessi al ciclo rifiuti, riportano spesso una critica
aperta alle scelte del Parlamento in fatto di pene irrisorie e poco persuasive, di
imprenditori che nel tempo ripetono gli abusi...Un generale del N.O.E. ha riferito che
a loro risulta che l’entità delle multe erogate in sede di oblazione sono anche un
decimo dei vantaggi economici ottenuti violando il TUA. La Commissione
Parlamentare d’inchiesta della XVII Legislatura, riporta il parere del comandantex del
dei Carabinieri di Firenze: “La relazione del comandante del NOE di Firenze del 21
maggio 2017 permette di affermare, a seguito dell’analisi delle attività ispettive,
dell’esito delle indagini e dei riscontri operativi di quelle attualmente in essere,
che...le contravvenzioni accertate forniscono invece uno spaccato di come le relative
violazioni vengano commesse nella considerazione che le previste sanzioni, il più
delle volte inapplicabili per prescrizione dei termini, vengano contemplate come
perdita economica più conveniente, rispetto al costo dovuto per il corretto
trattamento dei rifiuti.
La Commissione Parlamentare d’inchiesta della XVIII Legislatura, riporta le parole
di Roberto Rossi, Procuratore della Repubblica di Bari: "Partirei da una brevissima
analisi su quali sono le dinamiche che abbiamo potuto osservare che sono
‘incentivanti’ il profitto illecito. Infatti, sappiamo bene che si fa traffico illecito di
rifiuti perché conviene economicamente. Vi sono dei profili, che io mi permetto qui di
segnalare alla Commissione, che, proprio per come sono strutturate la normativa,
l'intera disciplina e le prassi applicative della disciplina, incentivano il traffico
illecito".
L'effetto "deflattivo"
Negli anni 2016-2022,in ambedue le legistature, sono state moltisssime, da parte
delle Commissioni Parlamentari di inchiesta sui reati connessi al ciclo rifiuti, le
audizioni di Magistrati con diverse funzioni e di Ufficiali responsabili dei servizi di
vigilanza e controlli sul terrtorio nazionale aventi ad oggetto le modalità di
applicazione delle disposizioni in materia dei delitti contro l'ambiente introdotti dalla
L. n. 68/2015. Unanime è stata la richiesta di modifiche legislative, nonostante che,
come visto dai numeri, un primo obiettivo della Legge n. 68/2015, quello
“deflattivo” dei procedimenti penali, cioè la loro chiusura senza le sentenze dei
Tribunali, sia stato sicuramente raggiunto, anche se riteniamo che non sia stato un
obiettivo positivo, nonostante il termine usato.
Infatti l’uso del termine deflattivo applicato ai procedimenti sui reati ambientali,
mutuato dalla economia (cioè dalla deflazione dei prezzi delle merci e quindi fonte di
un contemporaneo e positivo aumento del potere di acquisto della moneta), svela la
volontà politica di far credere che la L. n. 68/2015 abbia voluto e conseguito un
obiettivo positivo e condivisibile, cioè la riduzione dei procedimenti penali in materia
ambientale.
Su tale punto la Relazione della Commissione Parlamentare di inchiesta riporta, a
pagina 23, le dichiarazioni di Alfredo Pini, Direttore dell’Istituto Superiore per la
protezione dell’Ambiente (ISPRA):
“La parte di procedura estintiva [...] ha avuto un evidente effetto deflattivo sulle
procure – era una delle finalità della legge – eliminando il carico su quelle procure
che derivava dai reati minori [...] molte autorità giudiziarie e molti procuratori [...]
dicono che in realtà il beneficio non solo è legato a questo effetto deflattivo, ma
anche all'evidenza che vi è un percorso pratico relativamente veloce che nel giro di
pochi mesi risolve il problema ambientale origine del reato e soprattutto determina
poi il pagamento della sanzione amministrativa, evitando l'avvio di lunghissimi
procedimenti [...] che molto spesso non vedevano un termine per la scadenza dei
termini prescrittivi propri degli iter giudiziari.”
Ma se il carico di lavoro delle Procure e dei Tribunali (rapporto tra numero di
procedimenti penali al numeratore e numero di magistrati al denominatore) è
prevalentemente aumentato perché dovuto alla riduzione negli anni di personale, alla
carenza di magistrati e funzionari, come da anni tutti concordano, è una scelta
scellerata ridurre il risultato di tale rapporto riducendo il numeratore, cioè i reati
contro l’ambiente. A meno che i sostenitori della L. n. 68/2015 abbiano la
convinzione che nel nostro paese l’ambiente sia troppo tutelato dalle norme e che
fosse necessario ridurre i reati.
In realtà la riduzione del carico è stata ottenuta trasferendo sugli Ispettori ambientali,
sugli agenti di Polizia o Carabinieri o Vigili Urbani il compito di irrorare modeste
sanzioni (un quarto del valore massimo previsto) che chiudono i procedimenti penali.
La Corte di Cassazione
Nel 2020, dopo cinque anni di attuazione, un bilancio puntuale sulla legge 68/2015 è
stato fatto da Giovanni Salvixi, Procuratore generale presso la Corte di Cassazione,
che scrive a pagina 2: “Una delle critiche ricorrenti alla legge n. 68 è stata, fin dalla
sua approvazione, quella dell’ampia “delega” conferita alla giurisdizione, realizzata
mediante l’enunciazione di clausole generali e l’affidamento all’interpretazione
giurisprudenziale del compito di riempirle di contenuto. La critica ha riguardato, in
particolare, le due fattispecie centrali nel nuovo impianto, quelle di inquinamento
ambientale (art. 452-bis) e di disastro ambientale (art. 452-quater).
Si pensi ai termini “abusivamente” ed “ecosistema”, presenti in entrambe le
fattispecie, od al concetto di “compromissione e deterioramento, significativo e
misurabile” che integra la condotta di inquinamento ambientale, od ancora alle
clausole definitorie del reato di disastro ambientale nei numeri 1), 2) e 3) dell’art.
452-quater c.p.
Severe critiche sono state mosse dalla dottrina alla previsione di quelli che vengono
qualificati come “indefiniti termini” ed alla conseguente attribuzione di “una tale
discrezionalità valutativa da trasformare il giudice in un incontrollabile suo
amministratore di tipicità“, sottolineando i relativi problemi di verificabilità
empirica e anche di insormontabili difficoltà di accertamento del nesso di
casualità“, nonché “le notevoli incertezze inerenti alla determinazione del tempus
commissi delicti“. A pagina 8/9, aggiunge:
“L’applicazione della parte sesta-bis del Testo Unico ambientale (artt. 318-bis/318-
octies), introdotta dalla legge 22 maggio 2015, n. 68 per estendere alle
contravvenzioni in materia ambientale previste dal citato Testo Unico la procedura
di estinzione...ha dato luogo, fin dalla sua introduzione, a dubbi applicativi di
carattere pratico e teorico.
Una prima questione di carattere generale che si era posta era quella se nelle
contravvenzioni ambientali fosse possibile ammettere il contravventore al pagamento
dell’oblazione agevolata anche nel caso in cui non fosse stata impartita alcuna
prescrizione per la impossibilità (materiale o giuridica) della sua emanazione.
La questione è stata risolta affermativamente dalla Cassazione (Sez. III n.
36405/2019).
Residuano però tre questioni problematiche.
1. In primo luogo, si registra un contrasto circa l’individuazione delle fattispecie
contravvenzionali previste dal T.U.A. per le quali è ammesso il ricorso alla
procedura estintiva. Da un lato si ritiene sufficiente che tra le pene edittali sia
prevista l'ammenda e, quindi, si ritiene applicabile la speciale procedura a tutte le
contravvenzioni punite con ammenda, sola, alternativa o concorrente con quella
dell'arresto, escludendo solo le contravvenzioni punite con la pena dell'arresto; in
senso contrario, invece, si ritiene inapplicabile la procedura estintiva anche alle
contravvenzioni punite con pena dell'arresto e dell’ammenda.
2. Dubbi poi si registrano sulla portata della clausola di esclusione dell'accesso alla
procedura estintiva, quando il reato abbia “cagionato danno o pericolo concreto e
attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette”, in
relazione sia alla prima parte della clausola (assenza di danno o pericolo concreto e
attuale di danno) sia alla individuazione delle risorse cui tali compromissioni si
riferiscono.
3. Altro passaggio incerto circa la verifica di applicabilità della procedura è quello
relativo alla sua compatibilità con la struttura delle fattispecie di reato che
puniscono la mancanza di titolo abilitativo, dovendosi accertare se e con quali
modalità, sia ad esse applicabile la regolarizzazione. Con tali dubbi gli uffici di
Procura si sono diffusamente confrontati, adottando soluzioni tra loro non del tutto
omogenee. Sarebbe quindi auspicabile un intervento correttivo che consenta di
superare le difformità interpretative e risolva in modo unitario ed organico la
questione delle misure premiali conseguenti ad interventi di riparazione ambientale e
di bonifica.”
Conclusione
Quanti nel corso di decenni si sono spesi a difesa dei propri territori e dell’ambiente
raccogliendo le sottoscrizioni su segnalazioni ed esposti inoltrati alle autorità e,
successivamente, hanno dovuto constatare tra gli stessi cittadini la diffusa delusione e
la rassegnazione profonda, debbono denunciare costantemente che tale legislazione
tutela più gli interessi degli inquinatori che del “popolo inquinato”, come ebbe a
scrivere il magistrato Gianfranco Amendola.
Roberto Barocci
Forum Ambientalista Grosseto
i
https://www.peacelink.it/editoriale/docs/4670.pdf
Accesso 2 .2.2023.
ii https://lexambiente.it/materie/ambiente-in-genere/188-dottrina188/11372-ambiente-in-genere-
delitti-contro-l-ambiente-arriva-il-disastro-ambientale-abusivo.html Accesso del 2.2.2023.
iii M.Telesca, “Osservazioni sulla L.n 68/2015 recante “Disposizioni in materia di delitti contro
l’Ambiente”: ovvero i chiaroscuri di una agognata riforma” su Diritto Penale contemporaneo.
https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/upload/1437060802TELESCA_2015.pdf Accesso del
2.2.2023.
iv Diversi articoli, di cui si è avuto accesso il 2.2.2023:
https://gruppodinterventogiuridicoweb.com/2016/05/29/pochi-trionfalismi-riguardo-la-nuova-legge-
sui-reati-ambientali/#more-15277
https://gruppodinterventogiuridicoweb.com/2015/06/01/i-nuovi-reati-ambientali-sono-ambigui-e-
non-ce-da-gioire/
https://gruppodinterventogiuridicoweb.com/2017/10/15/nessun-trionfalismo-sugli-ecoreati/
v
https://lexambiente.it/materie/ambiente-in-genere/188-dottrina188/13324-ambiente-in-genere-il-
nuovo-disastro-ambientale.html Accesso del 2.2.2023.
vi https://www.istat.it/it/files/2018/07/Report_AmbienteEpaesaggio-10072018.pdf
Accesso del
2.2.2023.
vii https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.page?
facetNode_1=0_15_15&contentId=SPS336284&previsiousPage=mg_1_
12
#
Accesso del 2.2.2023.
viii https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/1360825.pdf Accesso del 2.2.2023.
ix Legislatura XVII, RELAZIONE sulla verifica dell’attuazione della Legge 22 maggio 2015, N.
68, in materia di delitti contro l’Ambiente, Approvata dalla Commissione nella seduta del 23
febbraio 2017, pagina 41, Accesso del 2.2.2023: https://www.camera.it/leg17/491?
idLegislatura=17&categoria=023&tipologiaDoc=documento&numero=026&doc=intero
x Relazione territoriale della Regione Toscana, pagina 334, approvata dalla Commissione nella
seduta del 28 febbraio 2018:
https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/1066896.pdf Accesso del 2.2.2023.
xi https://www.procuracassazione.it/procuragenerale-resources/resources/cms/documents/
Intervento_27_maggio_delitti_ambientali.pdf
Accesso del 2.2.2023.